Ouvrage:Un pays en tête/Démarches d’accession du Québec à l’indépendance

Depuis trente-cinq ans, le peuple québécois s’est prononcé trois fois dans des référendums de nature constitutionnelle, en 1980, en 1992 et en 1995. Les trois fois, sa décision fut négative. Le peuple québécois a rejeté de manière décisive une version du projet de souveraineté-association en 1980 et un projet mineur de réforme du fédéralisme canadien en 1992 jugé insignifiant. En 1995, le résultat du référendum sur un projet plus ferme de souveraineté du Québec n’a pas été concluant. Ce résultat presque 50-50 perpétue provisoirement le statu quo jusqu’à ce que la question soit définitivement tranchée à l’avenir.

J’examine ici trois plans d’accession à l’indépendance dans le contexte actuel où se trouve le Québec en 2017. Le premier reprend essentiellement la démarche référendaire utilisée en 1995, mais avec des améliorations importantes. Le second plan tient compte du désir d’une majorité de citoyens que soit tentée une modification substantielle à la Constitution canadienne avant d’approuver une sécession du Canada. Le troisième plan refuse l’ordre constitutionnel imposé au Québec unilatéralement par Ottawa en 1982 en proposant que le Québec utilise son pouvoir constituant pour adopter sa propre Constitution qui en fera un pays indépendant. Cette « démarche constituante » propose pour ce faire la mise en place d’une Assemblée constituante chargée d’élaborer une constitution de la république du Québec destinée à être adoptée par référendum par le peuple québécois, constitution qui remplacera alors la Constitution canadienne actuelle.

Le référendum sur l’indépendance (plan A)

La question référendaire de 1995 était plus ferme que celle de 1980, car elle faisait disparaître le trait d’union entre l’association et la souveraineté. Ainsi, l’accession à la souveraineté n’était plus dépendante du maintien d’une association économique avec le Canada. De plus, elle faisait disparaître l’engagement d’un second référendum qui aurait approuvé une « nouvelle entente » de souveraineté-association avec le Canada comme dans la proposition de 1980. En 1995, la proposition était assortie d’une offre de partenariat avec le Canada, fondée sur la souveraineté des deux nations. Elle aurait entraîné des négociations pour en définir les contours. Si, après une période d’un an, l’offre de négocier avait été rejetée ou si les négociations n’avaient pas abouti à une entente, l’Assemblée nationale aurait procédé à une déclaration unilatérale d’indépendance.

L’approche générale du gouvernement du Québec en 1995 a été implicitement validée en 1998 par la Cour suprême du Canada dans le Renvoi relatif à la sécession du Québec, qui a même ajouté une obligation juridique pour le Canada de négocier avec le gouvernement du Québec de manière à donner suite à un résultat positif sur la souveraineté. Cette obligation juridique n’existait ni en 1980 ni en 1995.

Comme l’a rappelé, en 2009, Jacques Parizeau dans son ouvrage La souveraineté du Québec, hier, aujourd’hui et demain, la conjoncture et les circonstances historiques avaient évolué entre 1980 et 1995, de manière à justifier une nouvelle stratégie d’accession à la souveraineté. Il en est de même maintenant, 22 ans après le dernier référendum sur la souveraineté. Les failles révélées lors de la campagne référendaire de 1995 devraient nous inviter à prévoir un certain nombre améliorations. J’en énumère quatre.

• La question référendaire doit porter clairement sur le projet d’indépendance. En 1995, on y trouvait une allusion à une entente entre trois chefs de partis quant au partenariat Québec-Canada. Cet élément était superflu et créait une impression de flou, savamment exploitée d’ailleurs par les opposants. Depuis le référendum de 2014 en Écosse, la simplicité et la clarté de la question est désormais une exigence reconnue largement. Elle correspond à une pratique internationale à laquelle il faudra se conformer si l’on veut obtenir plus facilement la reconnaissance du Québec indépendant par les autres États. Il importe qu’il y ait aucun doute sur la volonté majoritaire du peuple québécois.
• Le processus référendaire doit être internationalisé. Le processus québécois d’accession à la souveraineté ne doit plus jamais être considéré comme une affaire intérieure canadienne. Il doit devenir un processus international, dès le jour de l’élection d’un gouvernement souverainiste. De nombreux observateurs internationaux devraient être présents au moment du prochain référendum sur la souveraineté afin de démontrer à la planète entière, ce qui inclut le Canada, le caractère démocratique et international de la démarche du Québec. On soulignera ainsi que le processus d’accession à la souveraineté ne se déroule pas en vertu du droit canadien imposé unilatéralement au Québec, mais bien en vertu du droit international qui a notamment consacré la pratique de la règle des 50 % plus un des suffrages.
• Le processus référendaire doit être resserré en amendant la loi du Québec sur les consultations populaires. En 1995, le camp fédéraliste a violé l’esprit et la lettre de cette la loi, laissant une impression durable de « référendum volé » (Robin Philpot, 2005). Des immigrants ont été inscrits très rapidement sur les listes, des dépenses importantes ont été faites par les fédéralistes en dehors des dispositions de financement de la loi sur les consultations populaires.
• L’adoption d’une constitution initiale lors du référendum. En 2016, la candidate à la chefferie du Parti Québécois, Martine Ouellet, a proposé une démarche débutant par un vaste débat démocratique menant à l’élaboration d’une constitution initiale de la République du Québec indépendant. Celle-ci serait soumise en même temps que l’approbation du nouveau statut du Québec, lors d’un référendum. Elle commencerait à entrer en vigueur dès le lendemain de son approbation par le peuple québécois, en remplacement de la Constitution canadienne actuelle. C’est une proposition à retenir, quel que soit le plan d’accession retenu.

Rapatriement substantiel des compétences ou indépendance (plan B)

Si on en croit les sondages, une majorité de Québécois croit encore possible de réformer la Constitution canadienne dans le sens d’une plus grande autonomie et des demandes traditionnelles du Québec, d’ailleurs jamais satisfaites. Les mêmes sondages nous apprennent que, pour l’opinion publique canadienne, il existe, au contraire, une opposition inébranlable à un tel exercice. Tel que je le soulignais dans le premier chapitre de cet ouvrage, le Canada préfère tout simplement ne pas tenir compte de l’opinion majoritaire des Québécoises et des Québécois.

Faut-il faire à nouveau la démonstration de l’impossibilité de réformer le fédéralisme canadien de manière significative, particulièrement à une nouvelle génération qui n’était pas en âge de voter en 1995 ? Encore faudrait-t-il dépasser les timides demandes constitutionnelles du gouvernement Bourassa, lors de l’accord du Lac Meech, réitérées récemment par le gouvernement Couillard dans son document « Québécois, notre façon d’être canadiens »¹. Même dans un contexte d’affirmation nationale du Québec à l’intérieur du cadre canadien, il faudrait, au contraire, prendre acte de la reconnaissance de la nation québécoise par la Chambre des communes en 2007 pour exiger des changements majeurs faisant l’objet d’un solide consensus au Québec. Le passage du Québec par un statut d’autonomie augmentée, si cela était possible, pourrait être vu par plusieurs indépendantistes comme une étape légitime vers l’indépendance du Québec.²

Si cela devait être fait, il est essentiel que la proposition constitutionnelle contienne l’un des trois éléments constitutifs principaux de la souveraineté (Binette, 2010) que sont le pouvoir exclusif de lever des impôts, le pouvoir exclusif d’adopter des lois et le pouvoir exclusif de conclure des traités internationaux. Une démarche de cette nature pourrait être enclenchée peu après l’élection d’un gouvernement souverainiste au Québec. Elle contiendrait deux éléments majeurs :

1. Une proposition constitutionnelle adoptée par l’Assemblée nationale formulée à la suite d’un vaste processus de consultation. Cela pourrait se faire notamment par une Assemblée constituante ouverte à toutes les options, convoquée dans le but de résoudre la question de l’avenir du Québec, sans solution depuis 1995. Ce n’est qu’à cette condition que la proposition pourrait être dotée d’un poids politique maximal et incontournable. C’est également dans ce contexte que l’obligation constitutionnelle de négocier stipulée par la Cour suprême en 1998 pourrait pleinement porter ses fruits.
2. En cas de refus de négocier sur cette base ou d’échec de la négociation, le gouvernement du Québec tiendrait un référendum sur la souveraineté. De cette manière, le Québec aurait démontré sa bonne foi au monde entier en exprimant ses aspirations légitimes et sa volonté d’arriver à un règlement négocié à l’intérieur de la fédération canadienne. Le refus du Canada justifierait clairement la nécessité de passer maintenant au plan A menant à l’indépendance du Québec. Le point de vue de la communauté internationale doit être gardé à l’esprit. Il est à prévoir que, dans l’ensemble, celle-ci s’attendra à ce que des efforts raisonnables soient déployés à l’intérieur de la fédération canadienne avant d’accepter de reconnaître le Québec comme nouveau pays indépendant. Le refus déraisonnable et inacceptable du Canada de négocier sérieusement avec le Québec serait démontré clairement aux Québécois, aux Canadiens et à la communauté internationale.

La proposition constitutionnelle faite au Canada pourrait inclure, par exemple, un certain nombre de modifications substantielles de la Constitution canadienne, accordant une large autonomie au Québec :

1. Conférer à l’Assemblée nationale la possibilité de créer la République du Québec, avec à sa tête une présidente ou un président élu au suffrage universel direct, remplaçant la souveraine britannique et son lieutenant-gouverneur comme chef de l’État québécois.
2. Faire du Québec un État français en donnant pleine compétence à l’Assemblée nationale en matière de langue, de culture, de communications et d’immigration. La version initiale de la Charte de la langue française pourrait être adoptée à nouveau, nonobstant les décision de la Cour suprême qui ont réduit la portée, et des mesures additionnelles en faveur du français pourraient être prises.
3. Conférer la compétence exclusive et entière en matière de fiscalité et de taxation à l’Assemblée nationale du Québec. Québec percevrait tous les impôts et taxes sur le territoire du Québec et retournerait à Ottawa la partie du financement nécessaire pour financer les services dispensés par le gouvernement canadien aux citoyennes et aux citoyens du Québec. Aucune loi fiscale ne s’appliquerait plus au Québec si elle n’a pas été adoptée par l’Assemblée nationale du Québec.

Une proposition semblable ferait sans doute un large consensus au Québec. Le rapatriement des pouvoirs fiscaux obtiendrait l’appui de plus de 60 % des Québécois, selon des sondages. Les autres éléments mentionnés sont également susceptibles d’obtenir l’appui de plus des deux tiers des Québécois, selon un sondage IPSO-Bloc québécois (Drouilly 2010).

Si cette proposition constitutionnelle était adoptée par le Canada, le Québec continuerait cependant à faire partie du Canada, qui serait alors une fédération très décentralisée, dans le sens de plusieurs des aspirations du Québec, lequel jouirait d’une autonomie étendue. Elle reconnaîtrait à celui-ci un véritable statut particulier. Elle permettrait aussi de démontrer à la communauté internationale que les aspirations du Québec jouissent d’un appui populaire indéniable. On pourrait penser qu’il s’agit là du début d’une évolution menant à la pleine indépendance du Québec.

Il est probable toutefois qu’une telle proposition sera jugée par le Canada encore plus inacceptable que l’indépendance du Québec. Le refus du Canada justifierait alors aux yeux de tous la tenue d’un troisième référendum sur l’indépendance, probablement gagnant celui-là. Cependant, un gouvernement indépendantiste doit-il engager le peuple québécois dans un cul-de-sac constitutionnel à peu près certain ?

Élection-déclenchement et démarche constituante (plan C)

J’ai élaboré en 2008, dans le livre La Nécessaire Alliance, une proposition visant à rallier souverainistes et autonomistes autour d’une démarche commune d’émancipation nationale.³ Celle-ci retenait certains éléments proposés antérieurement par Robert Laplante (Revoir le cadre stratégique, 2004), Claude Bariteau (Un pacte pour fonder le Québec, 2005) et Yves Leclerc et Claude Béland (La voie citoyenne. Pour renouveler le modèle québécois, 2003).

Depuis ce temps, beaucoup de choses ont changé au Québec, notamment l’émergence de nouveaux partis politiques, la Coalition Avenir Québec, Québec Solidaire et Option Nationale, lesquels se partagent avec le Parti Québécois l’appui des électeurs opposés au gouvernement libéral le plus canadianiste de l’histoire du Québec. Il faut aussi tenir compte des travaux mentionnés précédemment par les États généraux sur la souveraineté, qui ont mis en évidence le principe du pouvoir constituant du Québec, suivis du Rassemblement destiNation qui a mené à la fondation des Organisations Unies pour l’Indépendance (OUI-Québec) en 2014. Un autre élément nouveau est l’élaboration de la démarche constituante et de la constitution initiale de la République du Québec à laquelle j’ai participé, dans le cadre de la campagne de Martine Ouellet à la course à la direction du Parti Québécois de 2016.

Tous ces éléments nouveaux m’ont amené à réviser certains aspects de ma proposition de 2008. Le plan C présenté ici comporte les éléments suivants : Une élection-déclenchement menée par une Alliance constitutionnelle, qui initie le processus constituant, une démarche participative subséquente, une consultation populaire décisionnelle sur l’indépendance et une Constitution initiale du Québec, une Assemblée constituante pour définir la Constitution et, si nécessaire, une déclaration unilatérale d’indépendance en cas de non-respect de la volonté populaire par le Canada.

1. L’élection-déclenchement. La prochaine élection québécoise (ou la suivante) doit être l’élément déclencheur de toute démarche du peuple québécois vers son indépendance. L’élection doit initier la démarche constituante plutôt que la reporter après un éventuel référendum comme ce fut le cas depuis 1976. L’élection doit contribuer à faire avancer l’appui à l’indépendance. Il faut que l’on cesse de l’évacuer des débats électoraux. On l’a très bien vu à l’élection de 2014 où seuls les adversaires en parlaient vraiment, en mal bien sûr. Faire le débat pendant l’élection ne signifie pas que celle-ci devient référendaire puisqu’elle sert à initier une démarche constituante du peuple québécois, non pas à la conclure. À cette élection, un plan de solution de l’impasse constitutionnelle où se trouve le Québec depuis 1995 sera proposé à la population par une coalition de candidates, de candidats et de partis ayant réalisé une « Alliance constitutionnelle ». Ces personnes et ces partis s’engageraient à mettre en œuvre une démarche collective sur la base du pouvoir constituant du peuple québécois et son droit inaliénable à définir son statut politique sans interférence étrangère. Cette démarche rejetterait donc de facto la Constitution canadienne de 1982 imposée au Québec sans son consentement puisque, par cette élection, si la population élit majoritairement les membres de l’Alliance constitutionnelle, elle entreprend de mettre au rencart la Constitution canadienne pour la remplacer par une Constitution québécoise. Au cours de la pré-campagne et de la campagne électorale, les membres de l’Alliance entreprendraient, chacun à sa façon, une critique systématique du régime canadien à travers des projets à réaliser au Québec, par exemple ceux que j’ai exposés au deuxième chapitre de ce livre. On situerait ainsi le débat public et l’élection au niveau national, à celui de la prise en charge de nos affaires sur tous les plans, plutôt qu’à celui de la simple gouvernance provinciale. Les indépendantistes et les autonomistes constituent depuis toujours la vaste majorité de la population du Québec. Or, faute d’en arriver à un consensus majoritaire, c’est toujours l’option Canada, le statu quo, minoritaire dans la population, qui se maintient et se consolide. Par la création de cette Alliance constitutionnelle, on dépasserait les lignes partisanes, du moins certaines d’entre elles, procurant au Québec le rapport de force dont il a besoin pour se dégager du carcan fédéral.
2. Une démarche constituante participative. Une fois élus à l’Assemblée Nationale, qu’ils forment un gouvernement majoritaire ou minoritaire, les députés membres de cette « Alliance constitutionnelle » initieraient une démarche constituante de l’ensemble de la population menant à l’élaboration d’une constitution du Québec, la première de notre histoire, établie par et pour les gens du Québec. Au cours de cette démarche seraient discutés des projets collectifs à mettre en œuvre grâce aux moyens rapatriés au Québec par son accession à l’indépendance. Une commission pré-constituante, nommée par l’Assemblée nationale, parcourrait le Québec pour animer ces débats et les traduire dans une Constitution initiale de la République du Québec.
3. Une consultation populaire décisionnelle. Grâce à cette démarche constituante, une Constitution initiale du Québec indépendant aura été élaborée. Elle sera soumise pour approbation au peuple québécois. Cette constitution initiale se situera hors du droit canadien en créant un ordre juridique québécois nouveau, opposable à la constitution canadienne actuelle. Cette démarche part du principe fondamental que la souveraineté du peuple québécois prime sur la souveraineté de l’État, y compris celle de l’État canadien. En conséquence, certains articles de la Constitution initiale entreraient en vigueur dès le lendemain d’un référendum positif. Les autres articles entreraient en vigueur à une date fixée par le gouvernement, laquelle sera fixée au plus tard à un an après le référendum⁴. Il faut, en effet, prévoir une période de discussion avec le Canada, notamment pour le partage des actifs et des passifs, la succession aux traités internationaux et le transfert au Québec des services du gouvernement canadien offerts sur le territoire du Québec.
4. Une Assemblée constituante, composée de citoyens et de citoyennes élues, entourée d’experts, serait créée par l’Assemblée nationale, dans le seul but d’élaborer la Constitution de la République du Québec. Les avis divergent sur le fait de tenir la Constituante avant ou après le référendum. Si elle a lieu après le référendum, un autre référendum pourrait être demandé pour adopter la constitution définitive, bien que le Québec soit déjà dans les faits un État indépendant puisque la Constitution québécoise initiale aurait déjà préséance sur la Constitution canadienne. Si elle a lieu avant le référendum, cela retarderait la conclusion de la démarche constituante, possiblement après un premier mandat, mais on se dispenserait de l’étape de la Constitution initiale. Cependant, on ferait dépendre l’indépendance de discussions possiblement complexes sur des enjeux autres que l’accession à l’indépendance. Une solution de ce dilemme consisterait à limiter les objets d’étude de la Constituante pour qu’elle ne traite que de ceux absolument nécessaires à une Constitution initiale créant un ordre juridique québécois nouveau en remplacement de la Constitution canadienne actuelle..
5. La déclaration unilatérale d’indépendance. Toute proposition prévoyant le rapatriement de certains ou de tous les pouvoirs au Québec dont la réalisation dépendrait de l’approbation du gouvernement fédéral et des autres provinces ne peut mener ni à la souveraineté, ni à l’autonomie, ni à un renouvellement le moindrement substantiel du fédéralisme canadien dans le sens des intérêts du Québec. Il faut en prendre acte.

Au cours de l’élection, les partis et les candidats de l’Alliance constitutionnelle se seraient engagés à soutenir la démarche constituante du peuple québécois jusqu’au référendum. Ils se seraient aussi engagés à procéder à une déclaration unilatérale d’indépendance suite à ce référendum en cas de blocage de la volonté du peuple québécois par le Canada. Cette déclaration d’indépendance aurait lieu au plus tard un an après le référendum.

La déclaration unilatérale d’indépendance en cas de refus du Canada, est conforme au droit international. Elle est un élément essentiel de toute démarche visant à faire respecter la volonté démocratique du peuple québécois, compte tenu de la mauvaise foi manifeste, largement démontrée, du Canada à l’égard des aspirations du Québec.

La clef de voûte de l’accession à l’indépendance est un appui majoritaire à une démarche résolue, unilatérale au besoin, pour le rapatriement de tous les pouvoirs au Québec, ce que garantit la Constitution initiale de la République du Québec. Il s’agit là d’une décision qui ne dépend que des Québécois. Une telle démarche réussira, même si le Canada voulait emprisonner le Québec dans un régime politique qu’il n’a pas choisi.

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1 Gouvernement du Québec, Québécois, notre façon d’être canadiens. Politique d’affirmation du Québec et de relations canadiennes, 2017. http://www.saic.gouv.qc.ca/documents/relations-canadiennes/politique-affirmation.pdf

2 Voir par exemple l’article publié dans l’édition du Devoir du 27 mai 2017 par Daniel Raunet, « Le véritable écueil : la constituante sur la seule indépendance », expliquant une disposition du programme de Québec solidaire. On retrouvait aussi une démarche analogue (sans le recours à une assemblée constituante) dans le livre de Jean-François Lisée, Sortie de secours, (Boréal, 2000), ainsi que dans mon propre ouvrage, La nécessaire alliance (Les Intouchables, 2008).

3 Rappelons qu’à cette époque, suite à l’élection québécoise de 2007, le Parti Québécois d’André Boisclair avait été relégué au rang de 2^e opposition, devancé par l’ADQ de Mario Dumont dont le programme autonomiste se rapprochait du plan B examiné plus haut. L’ADQ prônait notamment le rapatriement de plusieurs compétences en matière de culture et d’immigration, ainsi que la perception de tous les impôts par l’État du Québec.

4 On peut consulter le projet de constitution élaboré par l’équipe de Martine Ouellet en 2016, à l’adresse suivante : https://mouvement-quebec.com/2017/04/17/constitution-initiale-republique-quebec/